Brandveiligheidseisen bestaande gebouwen
Het Bouwbesluit kent brandtechnische eisen voor nieuw te bouwen gebouwen en voor bestaande gebouwen. Indien een gemeente een gebruiksvergunning voor een gebouw wil verstrekken zal aan de hand van het Bouwbesluit getoetst moeten worden of het gebouw aan de eisen voldoet, voordat een vergunning verstrekt kan worden.
Het niveau voor bestaande gebouwen is echter een economisch niveau en heeft geen enkele relatie met brandveiligheid. De wetgever heeft ook nooit de intentie gehad om gemeenten dit niveau voor het verstrekken van gebruiksvergunningen te laten hanteren. De gemeente mag zwaardere eisen stellen dan dat het niveau bestaande bouw aangeeft. Hoe ver mag de gemeente hierbij gaan en leidt dat niet tot rechtsongelijkheid?
Wettelijke kader
De brandveiligheidseisen voor gebouwen en bouwwerken zijn ondergebracht in de bouwregelgeving. De basis voor de bouwregelgeving is de Woningwet 1991. De Woningwet regelt in artikel 2 het bouwen, waaronder het brandveilig bouwen en in artikel 8 het gebruik van gebouwen en bouwwerken, waaronder het brandveilig gebruik.
Op basis van artikel 2 van de Woningwet is er een Algemene Maatregel van Bestuur met daarin eisen voor brandveilig bouwen (het Bouwbesluit). Op basis van artikel 8 van de Woningwet is er in iedere gemeente een bouwverordening met daarin opgenomen eisen voor het brandveilig gebruik van gebouwen. De Woningwet geeft in de artikelen 14 en 17 de mogelijkheid om bestaande gebouwen op het gewenste brandveiligheidsniveau te brengen.
Lager veiligheidsniveau voor bestaande bouw
Het Bouwbesluit kent naast voorschriften voor nieuw te bouwen gebouwen ook voorschriften voor bestaande gebouwen. Op zich lijkt dat vreemd. Er kan immers maar één niveau van brandveiligheid zijn. Ook zal een brand zich in een nieuw gebouw niet anders gedragen dan in een bestaand gebouw. De vraag dringt zich dan ook op wat in feitelijke en procedurele zin de waarde en het nut van het niveau bestaande bouw is en hoe hier mee omgegaan kan en moet worden.
Met de eisen voor nieuw te bouwen gebouwen is het minimumniveau van brandveiligheid vastgelegd. Met deze eisen geeft de overheid invulling aan haar zorgplicht betreffende de brandveiligheid. Er zijn dus geen eisen gesteld aan het voorkomen van schade door brand in het gebouw. Het Bouwbesluit heeft ook geen ander doel voor ogen gehad dan het realiseren van een ondergrens, een vangnet.
Zoals gezegd zijn de eisen voor bestaande gebouwen van een ander (lager) niveau dan de eisen voor nieuw te bouwen gebouwen. De doelstelling van dit niveau heeft niets te maken met brandveiligheid, hoewel de toelichting op deze artikelen in het Bouwbesluit vaak anders doen vermoeden. Zo'n toelichting geeft immers het volgende aan over een brandveiligheidseis voor bestaande gebouwen. Het niveau van deze voorschriften kan op zich zelf beschouwd uit het oogpunt van brandveiligheid nog juist als ondergrens worden geaccepteerd. Dit is in de meeste gevallen onjuist en is ook strijdig met het gegeven dat de nieuwbouweisen juist een minimumniveau aangeven. De vaststelling van het niveau bestaande bouw heeft louter betrekking gehad op economische motieven. Het niveau is ongeveer het niveau waarop omstreeks 1930 gebouwd werd. Het is dus niet meer dan een geaccepteerd niveau en in veel gevallen allerminst een acceptabel niveau.
Als voorbeeld kan hiervoor dienen het onderverdelen van een kantoorgebouw in brandcompartimenten. De nieuwbouweis is dat zo'n compartiment niet groter is dan 1000 m2 en de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van de scheidingsconstructies van een dergelijk compartiment minimaal 60 minuten bedraagt. Deze waarden zijn opgebouwd uit het beheersbaar kunnen houden van een brand door de brandweer en de tijd die de brandweer nodig heeft om de brand te kunnen blussen. Bij een bestaand kantoorgebouw is de compartimentgrootte verdubbeld en daarbij de WBDBO verlaagd naar 20 minuten. Iedere relatie met beheersbaarheid en inzettijd is dus volledig zoek. In de praktijk zal een brand dan ook zelfs niet tot de 2000 m2 beperkt blijven. Waarde van twee niveau’s
Verhogen eisen voor bestaande bouw
De vraag dringt zich nu op wat de waarde van het niveau bestaand gebouw is en wat de mogelijkheden van de gemeente zijn om hier in de praktijk anders mee om te gaan. Daarvoor moet eerst duidelijk zijn voor welke gebouwen dit niveau bestemd is. Een bestaand gebouw is een gebouw dat gebouwd is voordat het Bouwbesluit 1992 in werking trad en dat niet verbouwd wordt. Veelal zullen dit gebouwen zijn die al wel in gebruik zijn, maar nog niet over een geldige gebruiksvergunning of aan de gemeentelijk bouwverordening in het kader van de brandveiligheid beschikken.
Indien een gebouw niet (meer) voldoet aan de eisen voor de bestaande bouw, is de gemeente verplicht de eigenaar aan te schrijven indien het een tot bewoning bestemd gebouw betreft. Bij een niet tot bewoning bestemd gebouw heeft de gemeente het recht een dergelijke aanschrijving te plegen. De in zo'n aanschrijving vermelde prestatie-eisen hoeven niet louter tot doel te hebben dat het niveau bestaande bouw weer gerealiseerd wordt, maar mag verder gaan. Maximaal kunnen eisen gesteld worden tot het niveau nieuwbouw. De artikelen 14 en 17 van de Woningwet geven hiervoor de mogelijkheden.
Motiveren en vaststellen van het beleid
Het is dus mogelijk een bestaand gebouw aan de nieuwbouwvoorschriften te laten voldoen. De enige restrictie die de regelgever heeft gesteld is dat alle eisen die boven het niveau bestaand bouw uitstijgen, moeten worden gemotiveerd. Gelet het op het gebied van brandveiligheid veelal zeer lage niveau voor bestaande bouw, is dit in de praktijk niet moeilijk te motiveren. De rechter heeft omschrijvingen geaccepteerd die niet verder gaan dan de in de aanschrijving opgenomen zinsnede "dat het niveau bestaande bouw uit oogmerk van brandveiligheid volstrekt onvoldoende is".
Het op deze wijze ophogen van de eisen voor bestaande gebouwen, waarbij het beveiligingsniveau niveau niet vastligt, kan echter leiden tot verschillende niveaus voor dezelfde gebouwtypen. Ook de rechter vindt dat de gemeente dit beleid vastgelegd moet hebben om rechtsongelijkheid te voorkomen.
Daarom heeft het NIBRA (Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampen bestrijding te Arnhem) in 2002 een document opgesteld, “handreiking bestaande bouw”. In dit document wordt een eenduidig niveau vastgelegd waarop gemeentes hun lokale veiligheidsniveau voor bestaande bouwwerken kunnen baseren. Elke gemeente heeft de aanbeveling gekregen om een dergelijk gemeentelijk beleid vast te stellen en vast te leggen. Het model is aan alle gemeentes in Nederland ter beschikking gesteld en een aantal, met name grote gemeentes, hebben de handreiking inmiddels tot beleid verheven. Nog steeds blijken er gemeentes te zijn die het model tot op heden niet in gebruik hebben genomen. Het zal daarom voor die gemeentes geen eenvoudige zaak zijn om hogere eisen te stellen dan het in het Bouwbesluit omschreven “niveau bestaande bouw” indien zij het NIBRA model niet tot gemeentelijk beleid hebben gemaakt. Gemeentelijke eisen die in dat geval hoger liggen dan het minimum voor bestaande bouw zijn arbitrair en dien ten gevolge aanvechtbaar
Tenslotte dient vermeld te worden dat er nog een tweede reden is voor gemeentes om een “beleid bestaande bouw” vast te stellen. Bij het verlenen van een vrijstelling bij een verbouwing kan de gemeente in sommige gevallen vrijstelling verlenen tot het niveau bestaande bouw. Aangezien het onjuist is om bij vrijstelling naar een lager niveau te gaan dan bij een aanschrijving het geval is, wordt de vrijstelling beperkt tot het niveau van het gemeentelijk beleid in plaats van het niveau bestaande bouw.